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中国儿童福利前沿  

导 言从发展中阶段进入中等发达的阶段，世界各国的儿童福利制度都经历过重大的变革。在我国进入这个关键性的历史发展阶段之际，北京师范大学儿童福利中心和澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心组织了一系列研究项目，试图对中国儿童福利发展面临的一些重大的全局性问题进行深入探索和研究，以期成为制度变迁和政策制定的实证基础。本书是这些研究的一些初步成果，包含四个部分：对中国儿童福利筹资制度的研究；对国有儿童福利院改革的研究；对中国农村非正式的亲属养护孤儿制度的研究和对非政府儿童福利组织的研究。所有的研究都基于笔者和北京师范大学师生以及实际工作者实地调查的第一手资料。
本系列研究的几个重要的主题，都围绕孤儿救助制度的改革和非政府儿童福利组织的主题展开。这是儿童福利制度的两个重要方面，在中国它们已经发生变革和正在酝酿着重大的制度突破。
中国儿童福利的发展目前还处于起步阶段，任重道远。中国18岁以下的儿童少年占全国人口1／3，4亿儿童比许多国家的总人口都多。但是儿童福利发展较晚，这最集中地反映在中国的孤儿状况方面。孤儿是社会上最弱小、最无助的群体，诉求能力最弱，几乎集体失语，亟须关注和保障。但是，全国孤儿的生活状况令人担忧，中央财政尚未承担起孤儿救助的基本责任，很多孤儿还未得到国家有效的全面救助。其中数以十万计的儿童没有得到任何经常性的制度救助。绝大部分孤儿家庭经济困难，相当数量的农村孤儿家庭一贫如洗。同时，儿童福利机构因经费人员限制，难以保障孤儿成长需要。根据2009年初的调查，民政福利机构供养的8万多名孤儿中，残疾率在90%以上。大部分儿童福利机构的孤儿生活费参照当地低保标准核拨，远不能满足残疾孤儿抚育、康复、特教所需。全国机构养育孤儿平均生活费每月仅三四百元，有些贫困地区不足百元，尚不够婴儿每月必需的奶粉费。相当一部分福利院必须依赖社会各界捐赠款物维持孤儿基本生活。农村敬老院内的孤儿养育标准更低，严重影响孤儿特别是残疾孤儿生存质量。
虽然仍然处于起步阶段，但2009年是中国儿童福利发展的重要一年。民政部根据我国孤儿在整个社会保障群体中数量少、比例小、生存状况困难、甄别容易的情况，努力同国际接轨，在建立独立的孤儿福利津贴制度方面做出了重大的努力和突破，大大提高了孤儿救助的标准。本书对儿童福利筹资制度的研究，就是在这个过程中做出的努力，对孤儿救助制度的改革，起到了一定的推动作用。
在建设儿童福利制度的过程中，非政府力量的发展是一个非常重要的方面，面临重要的制度发展和突破。本书在这个方面的研究和考察，仅仅是非常初步的尝试。
在儿童福利制度建设方面，中国还面临很多问题。其中最重要的两个方面是儿童福利的法制建设和组织建设。
新中国成立已60年，但我国儿童福利方面的立法几乎空白，且缺乏操作性强的法律。目前的《中华人民共和国未成年人保护法》规定过于原则，缺乏儿童福利工作所需的立法和规范，制约了儿童福利事业的发展和儿童权益的保障。2009年，民政部已经开始注重加强儿童福利的法制建设。我国儿童福利的立法，需要尽快着手。
儿童福利的组织建设是另外一个重要的问题。从国家机构的角度看，中国缺少具体负责儿童福利事务的组织机构，迫切需要设立国家儿童福利局，完善儿童保护机制。目前对未成年人的福利保障职责散布于各有关职能部门，设在全国妇联的国务院妇女儿童工作委员会只是国务院议事协调机构，并不具有具体行政职责。因此，建议借鉴各国一般性做法，在县以上设立以专业人员为主的机构，具体负责儿童福利日常事务；在中央设立国家儿童与家庭福利局。目前老年人、残疾人、妇女都有副部级行政管理机构，唯独儿童没有，只有民政部中设有儿童福利处，严重缺乏组织保障。在国际上，工业化国家普遍设置儿童福利局，如美国1909年在首次白宫儿童福利会议上设置“儿童福利局”，统筹管理儿童健康、教育和福利服务等，并普遍将儿童福利和家庭福利置于福利制度建设优先领域。儿童福利和家庭福利局是美国政府机构的核心与基础组成部分。中国未来的儿童福利制度建设，也应该向这个方向努力。
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